ซีรี่ย์ ถอดสลักปฏิรูปราชการ EP.1 : 8 ปีลดข้าราชการ 3 หมื่นอัตรา ทำได้จริงหรือแค่คุยโม้
ท้าชนเจตจำนงทางการเมืองของนายอนุทิน ชาญวีรกูล นายกรัฐมนตรี อย่าซ่อนอยู่หลัง ปกรณ์ นิลประพันธ์ เทคโนแครตมือกฎหมาย อย่าใช้คำใหญ่ซื้อเวลาปฏิรูประบบราชการลดกำลังพลโดยโยนผลสำเร็จจริงไปยังอนาคตอันไกลโพ้น!
มติคณะรัฐมนตรีว่าด้วยแผนปฏิรูประบบบริหารจัดการกำลังคนภาครัฐ ที่เปิดตัวด้วยการส่ง นายปกรณ์ นิลประพันธ์ รองนายกรัฐมนตรีฝ่ายกฎหมาย ออกหน้าตั้งโต๊ะแถลงข่าวและรับแรงกระแทกแต่เพียงผู้เดียว ด้วยการโชว์ยุทธศาสตร์ 8 ปี ตั้งเป้าแช่แข็งและลดข้าราชการประจำ 30,000 อัตรา โดยไร้เงาของ นายอนุทิน ชาญวีรกูล นายกรัฐมนตรี ที่จะออกมาชูธงเรื่องการตัดลดข้าราชการด้วยตนเอง นี่คือคำถามใหญ่ที่แทงตรงถึงหัวหน้าฝ่ายบริหาร ว่ากล้าพอที่จะก้าวออกมาชูธงปฏิรูประบบราชการด้วยตัวเองหรือไม่?
การซ่อนตัวอยู่หลังเทคโนแครตฝ่ายกฎหมาย แล้วตั้งเป้าหมายยาว 8 ปีเพื่อหั่นงบประจำลงเหลือ 30% แท้จริงแล้วเป็นเพียงกลยุทธ์ "โยนภาระ" ไปให้รัฐบาลชุดหน้า และเป็นเพียงการสร้างภาพลวงตาทางการคลัง เพื่อปกปิดสภาวะงบประมาณประจำที่ตึงตัวจนรัฐบาลอาจต้องใช้วิธีเลี่ยงไปดึงสภาพคล่องจากสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ (แบงก์รัฐ) มาสำรองจ่ายในโครงการต่างๆ ไปก่อนผ่านกลไกมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 ใช่หรือไม่?
กับดัก 10 ล้านเสียง บ้านใหญ่ไม่กล้าแลก
การที่นายกรัฐมนตรีเลือกสงบนิ่ง แล้วปล่อยให้เทคโนแครตฝ่ายกฎหมายออกหน้ารับอิฐรับหินแทน แท้จริงแล้วคือการสร้าง ‘ฉากกั้นไฟทางการเมือง’ อย่างแยบยล นายอนุทินตระหนักดีว่า บุคลากรภาครัฐ 3.1 ล้านคน เมื่อคูณฐานครอบครัว คือขุมกำลังใหญ่ถึง 8–10 ล้านเสียงทั่วประเทศ การออกหน้าสับกิโยตินตัดตำแหน่งด้วยตนเองมีแต่เสียกับเสีย
สำหรับนักการเมืองที่เติบโตมาจากระบบบ้านใหญ่และเครือข่ายอุปถัมภ์ภูมิภาค การลงมือเฉือนเนื้อระบบราชการหรือตัดสวัสดิการ เท่ากับการสร้างมวลชนปฏิปักษ์ และคือการ "ฆ่าตัวตายทางการเมือง" ฝ่ายการเมืองสายบ้านใหญ่จึงเลือกที่จะ ‘ลอยตัวเหนือความขัดแย้ง’ ปล่อยให้มือกฎหมายรับแรงเสียดทาน แล้วรักษาสัมพันธ์อันดีกับข้าราชการไว้เพื่อผลประโยชน์ในสนามเลือกตั้งครั้งต่อไป
เมื่อย้อนดูคำแถลงนโยบายต่อรัฐสภา นายอนุทิน มักใช้คำใหญ่ระดับวิสัยทัศน์ เช่น "ปรับบทบาทภาครัฐให้เล็กลง คล่องตัว และเป็นผู้อำนวยความสะดวก" แต่เมื่อถึงเวลาที่ต้องใช้อำนาจฝ่ายบริหารชนกับโครงสร้างรัฐพันลึกเพื่อตัดลดขั้นตอนและงบประมาณจริง กลับไร้เสียงสัมภาษณ์ตรงจากปากผู้นำ ตอกย้ำรัฐบาลทำเพียงปาหี่ทางธุรการ เพื่อยื้อเวลาและหลีกเลี่ยงการปะทะกับระบบราชการรัฐพันลึกเท่านั้น
ชนกำแพง 4 ชั้นแห่ง ‘รัฐพันลึก’
นอกจากความกลัวเสียฐานเสียง นายกรัฐมนตรียังต้องเผชิญกับกำแพงต้านทาน 4 ชั้นที่หยั่งรากลึกเกินกว่าที่รัฐบาลผสมเสถียรภาพเปราะบางจะกล้าเปิดศึกปะทะ
• กำแพงชั้นที่ 1: อาณาจักรศักดินาปลัดกระทรวง
อำนาจสิทธิขาดตามกฎหมายบริหารราชการแผ่นดินตกอยู่ในมือปลัดกระทรวงและอธิบดีระดับ C10–C11 ซึ่งมีเครือข่ายอุปถัมภ์เข้มแข็ง หากฝ่ายการเมืองสั่งการข้ามหัว จะถูกตอบโต้ด้วยการ "เกียร์ว่าง" และการดึงเวลาเบิกจ่ายงบประมาณจนนโยบายรัฐบาลถูกหมกเม็ด
• กำแพงชั้นที่ 2: เกราะกฎหมายและความกลัวมาตรา 157
กลไกตรวจสอบของ สตง. และ ป.ป.ช. ถูกระบบราชการใช้เป็นเกราะคุ้มกันตนเอง ข้าราชการระดับปฏิบัติการที่คิดจะรื้อขั้นตอนอนุมัติหรือยกเลิกเอกสาร มักถูกขู่ด้วยการฟ้องร้องทางอาญา ส่งผลให้เกิด "ภาวะกลัวการตรวจสอบ" ที่ทุกคนเลือกรักษาระเบียบเดิมไว้เพื่อความปลอดภัย
• กำแพงชั้นที่ 3: พันธมิตรงบดำเนินงานและทุนเอาท์ซอร์ส
งบดำเนินงานนับแสนล้านบาทต่อปี คือท่อน้ำเลี้ยงร่วมระหว่างข้าราชการผู้กุมอำนาจจัดซื้อจัดจ้างกับบริษัทเอาท์ซอร์สเอกชน การรื้อระบบจ้างเหมาบริการเพื่อดึงแรงงานเข้าสู่ระบบสวัสดิการที่ถูกต้อง เท่ากับการทำลาย "วงจรเงินทอน 10–15%" ที่เปรียบเสมือนขุมทรัพย์ใต้โต๊ะของระบบราชการ
• กำแพงชั้นที่ 4: วัฒนธรรมรวมศูนย์อำนาจ
ความเชื่อที่ถูกปลูกฝังว่าส่วนกลางเท่านั้นที่เป็นผู้กุมมาตรฐาน ส่งผลให้การโอนย้ายงบประมาณและกำลังคนไปให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ถูกสกัดกั้นอย่างเหนียวแน่น โดยอ้างความไม่พร้อมของท้องถิ่นเป็นเกราะบังหน้า
ก.พ.-ก.พ.ร.กลไกปฏิรูปที่ล้มเหลว?
ต้นตอสำคัญที่ทำให้การปฏิรูประบบราชการไทยต้อง "โคลนนิ่ง" แผนงานออกมาสู้กับความเทอะทะแบบวนลูป คือการฝากความหวังไว้กับ 2 สถาบันหลักคือ ก.พ. และ ก.พ.ร. ที่เป็นส่วนหนึ่งของปัญหาเสียเอง
• สำนักงาน ก.พ. 98 ปี ผิดทิศผิดทาง
นับตั้งแต่จัดตั้งขึ้นใน พ.ศ. 2471 สำนักงาน ก.พ. วางบทบาทเป็นผู้ควบคุมกรอบอัตรากำลัง แต่กลับกลายเป็นกลไกสร้างความเหลื่อมล้ำเชิงโครงสร้างเสียเอง โดย ก.พ. เลือกควบคุมเพดานอัตรากำลังถาวรอย่างเข้มงวดกับตำแหน่งปฏิบัติการด่านหน้า ปฏิเสธการบรรจุพยาบาล หมออนามัย และครู โดยอ้างภาระงบประมาณระยะยาว แต่กลับใจดีอนุมัติการขยายโครงสร้างระดับบริหาร ผู้เชี่ยวชาญ และที่ปรึกษา C9–C11 ในกรุงเทพฯ จนส่วนกลางโป่งพอง เกิดสภาวะ "หัวโต ขาลีบ" ที่รัฐบาลทุกยุคไม่เคยแก้ตก
• สำนักงาน ก.พ.ร. 24 ปี แค่เสือกระดาษ
ก.พ.ร.ถือกำเนิดขึ้นตาม พ.ร.บ. ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 ในยุคปฏิรูประบบราชการ พ.ศ. 2545 สมัยรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร โดยตั้งเป้าให้เป็น "หัวหอกสับกิโยตินกฎหมาย" และรื้อโครงสร้างรัฐ แต่ตลอด 24 ปีที่ผ่านมา ก.พ.ร. กลับถูกระบบ "รัฐพันลึก" กลืนกินจนกลายสภาพเป็นเพียง "กรมธุรการจัดทำตัวชี้วัด" ที่ผลิตเอกสาร KPI, PMQA และแบบประเมินนับร้อยหน้า สร้างภาระงานกระดาษทับถมคนทำงานด่านหน้า แต่ไม่เคยยุบกระทรวง กรม หรือยกเลิกขั้นตอนอนุมัติ/อนุญาตได้จริงแม้แต่ขั้นตอนเดียว
บทเรียน:เกาหลีใต้ – เวียดฯ ที่ไทยเทียบไม่ติด
เมื่อมองก้าวข้ามมาตรวัดในประเทศ แล้วเปรียบเทียบกับโมเดลการปฏิรูประบบราชการที่ประสบความสำเร็จในระดับสากล ยิ่งฉายภาพความไร้เจตจำนงทางการเมืองของรัฐบาลไทยอย่างเด่นชัด
• เกาหลีใต้ กับกลไกพลิกภาระการพิสูจน์
ในการรื้อถอนกฎระเบียบและลดขนาดรัฐ เกาหลีใต้ไม่ได้ปล่อยให้ข้าราชการนั่งประเมินตนเองอย่างละมุนละม่อม แต่ใช้ หลักการกิโยตินกฎหมาย พลิกภาระการพิสูจน์ให้เป็นหน้าที่ของ "ข้าราชการ" ที่ต้องตอบสังคมและฝ่ายบริหารให้ได้ว่า เหตุใดระเบียบหรืออนุมัติ/อนุญาตนั้นๆ จึงยังจำเป็นต้องมีอยู่ หากส่วนราชการอธิบายไม่ได้ กฎหมายและขั้นตอนธุรการเหล่านั้นจะถูก "ยกเลิกอัตโนมัติ" โดยไม่มีเงื่อนไข
• เวียดนาม กับบทเรียนความเด็ดขาด
เวียดนามภายใต้นโยบาย Project 30 เพื่อปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดิน ฝ่ายบริหารใช้อำนาจสั่งการตรงจากนายกรัฐมนตรี กำหนดเป้าหมายตัดลดขั้นตอนและต้นทุนปฏิบัติตามกฎหมายอย่างน้อย 30% โดยผูกผลงานเรื่องนี้เข้ากับ "ดรรชนีชี้วัดเก้าอี้รัฐมนตรี" หากกระทรวงใดทำไม่ได้ตามเป้าหมาย รัฐมนตรีเจ้ากระทรวงต้องรับผิดชอบทางการเมืองโดยตรง
ตัดสลับกลับมาที่ประเทศไทย รัฐบาลนายอนุทิน ชาญวีรกูล กลับเลือกเส้นทางตรงกันข้ามอย่างสิ้นเชิง ด้วยการไม่กล้าตั้งเป้าหมายเชิงรุก ไม่กล้าใช้อำนาจฝ่ายบริหารฟันขั้นตอนอนุมัติ/อนุญาต และไม่กล้าผูกความรับผิดชอบไว้กับรัฐมนตรี แต่กลับปล่อยให้ข้าราชการระดับสูงใน ก.พ. และ ก.พ.ร. นั่งเขียนแผนประเมินยืดยาดออกไปถึง 8 ปี ซึ่งเป็นกรอบเวลาที่พ้นวาระของรัฐบาลชุดนี้ไปแล้ว การปฏิรูประบบราชการของไทยจึงห่างไกลความสำเร็จตั้งแต่นับหนึ่ง
เมื่อผู้นำรัฐบาลไม่กล้าท้าชนกับรัฐพันลึก และเลือกที่จะสยบยอมต่อกำแพงศักดินาข้าราชการ ผลลัพธ์จึงถูกผลักไปสู่การสร้าง "กลลวงลดคนบนกระดาษ” แต่ปล่อยให้งบประมาณแผ่นดินถูกสูบกินผ่าน “วงจรเอาท์ซอร์ส” ต่อไปไม่เปลี่ยนแปลง.
(ติดตามชำแหละต่อใน EP.2(จบ) : ลดกำลังพล งบไม่ลด! แฉช่องโหว่จ้างเหมาบริการ เอาท์ซอสบูม-ใต้โต๊ะเบ่งบาน)