เบื้องหลังอุ้ม ธ.ก.ส. การเมืองโกยคะแนน เกษตรกรแค่ทางผ่านเงิน

สืบสวนเส้นทางเงินกู้ ม.28 แฉเงินภาษีแสนล้านผ่าน ธ.ก.ส. แทบไม่เหลือถึงมือชาวนา ขณะที่นักการเมืองตักตวงคะแนนเสียง ทิ้งภาระดอกเบี้ยให้คนไทยแบกรับ

ซีรีส์ “เงินอุ้ม ธ.ก.ส.-เกษตรกร” (EP.2 จบ) : ธ.ก.ส.อ่วมอรทัย การเมืองโกยคะแนน เกษตรกรแค่ทางผ่านเงิน

เมื่อภาพความจริงฟ้องชัดว่า เกษตรกรไทยกว่า 30 ล้านคนยังคงจมอยู่ในกองหนี้สินล้นพ้นตัว จมจ่อมอยู่กับความยากจนข้นแค้น และชีวิตไม่เคยลืมตาอ้าปากได้เลยแม้แต่น้อย คำถามสำคัญที่ต้องเจาะหาความจริงให้ได้ก็คือ “แล้วเม็ดเงินมหาศาลกว่าเฉียดล้านล้านบาท ที่รัฐบาลกู้ผ่าน ธ.ก.ส. ทุ่มเทลงไปในภาคเกษตรกรรมตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมานั้น ใครคือผู้ที่ได้รับประโยชน์กันแน่?”

นอกเหนือจากกลุ่มผู้ค้าปัจจัยการผลิตแล้ว ดูเหมือนว่าฝ่ายการเมืองและนักเลือกตั้ง ที่เป็นผู้ได้ประโยชน์ที่สุขสบายที่สุดโดยไม่ต้องลงทุนลงแรง กลุ่มนักการเมืองใช้กลไกตามมาตรา 28 ของ ธ.ก.ส. เป็น "เครื่องมือหาเสียงราคาถูก" ไม่ต้องเสียเวลาคิดนโยบายปรับโครงสร้างการเกษตรที่ยากและต้องใช้สติปัญญา เพียงแค่สั่งให้ ธ.ก.ส. สำรองจ่ายเงินแจกไปก่อน เพื่อสร้างภาพเป็นผู้โปรดสัตว์ กวาดคะแนนเสียงจากชาวบ้านในฤดูกาลเลือกตั้ง แล้วทิ้งภาระดอกเบี้ยปีละสามหมื่นกว่าล้านบาทไว้ให้คนไทยทั้งประเทศแบกรับ

รูปการณ์จึงปรากฏชัดว่า เกษตรกรไทยไม่ได้เป็น "ผู้ได้รับประโยชน์"ที่แท้จริงจากเงินเฉียดแสนล้านบาทที่รัฐบาลใช้อำนาจตาม ม. 28 ไปกู้ ธ.ก.ส.มาเลยแม้แต่น้อย เกษตรกรมีสถานะเป็นเพียง "ตัวประกันทางการเมือง"และ "ข้ออ้างอันชอบธรรม" ที่ถูกฝ่ายการเมืองนำมาใช้บังหน้า เพื่ออนุมัติเบิกจ่ายเงินภาษีมหาศาลของคนทั้งประเทศแล้วสุดท้ายนักการเมืองก็กอบโกยคะแนนนิยมซึ่งเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นทุกยุคทุกสมัย

จากการสืบค้นและวิเคราะห์ข้อมูลเชิงลึกจากรายงานความเสี่ยงทางการคลัง สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) และงบการเงินของธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) และจากรายงานข่าวความเสี่ยงการคลัง: หนี้ใน-หนี้นอก บานไม่หยุด! ธ.ก.ส. รองบชดเชยกว่า 8 แสนล้าน โดย ThaiPublica สรุปผลการกู้ยืมเงินตามมาตรา 28 ซึ่งเป็นนโยบายกึ่งการคลัง และโครงการที่ใช้เม็ดเงินมากที่สุดในรอบ 10 ปีที่ผ่านมา

ถามว่า รัฐบาลสมัยไหนที่ใช้อำนาจตาม ม. 28 กู้หนี้ ธ.ก.ส. มากที่สุด?

หากพิจารณาตามข้อมูลสถิติภาระทางการคลังช่วงทศวรรษที่ผ่านมา รัฐบาลยุค พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา (พ.ศ. 2557 - 2566) คือรัฐบาลที่อนุมัติโครงการและสร้างภาระหนี้กึ่งการคลังตามมาตรา 28 สูงที่สุดเป็นประวัติการณ์ ทุบสถิติการสร้างหนี้ใหม่ โดยในช่วงปีงบประมาณ 2561–2565 ยอดการอนุมัติโครงการใหม่ตาม ม.28 ขยายตัวพุ่งสูงขึ้นถึง 84.4%

สำหรับปีที่สร้างหนี้สูงสุด คือปีงบประมาณ 2565 นับเป็นปีที่มีการอนุมัติโครงการใหม่ตาม ม.28 มากที่สุดในประวัติศาสตร์ด้วยวงเงินสูงถึง 210,040 ล้านบาท โดยเป็นมาตรการช่วยเหลือภาคเกษตรผ่าน ธ.ก.ส. สูงถึง 89% ของยอดอนุมัติ ส่งผลให้ยอดภาระผูกพันคงค้าง ม.28 สะสมรวมทุกหน่วยงานพุ่งทะลุ 1 ล้านล้านบาท เป็นครั้งแรกในปี 2565–2566 โดยมี ธ.ก.ส. แบกรับภาระคิดเป็นสัดส่วนสูงที่สุดถึง 85% ของภาระคงค้างทั้งหมด

แม้ว่ารัฐบาลเศรษฐา ทวีสิน และรัฐบาลปัจจุบัน แม้ช่วงปี 2567-2568 จะพยายามชะลอการอนุมัติโครงการใหม่ แต่เนื่องจากมีการอนุมัติโครงการใหญ่เพิ่มเติมอีกกว่า 1.4 – 1.6 แสนล้านบาท ในขณะที่จัดสรรงบประมาณชำระคืนได้น้อยลง จึงส่งผลให้ "ยอดหนี้คงค้างสะสม" ของ ธ.ก.ส. ปัจจุบันพุ่งทำสถิติใหม่ทะลุ 9.63 แสนล้านบาท

ถามว่า เม็ดเงินกู้ ม.28 ถูกใช้ไปในโครงการไหนมากที่สุดช่วง 10 ปีที่ผ่านมา?

สถิติมูลค่าการดำเนินงานโครงการผ่าน ธ.ก.ส. ชี้ชัดว่า เม็ดเงินกู้กึ่งการคลังกว่า 75% - 80% ถูกผันไปใช้ใน "กลุ่มมาตรการอุดหนุนและพยุงราคาสินค้าเกษตร" โดยโครงการที่สูบเม็ดเงินและสร้างภาระผูกพันคงค้างรอการชดเชยมากที่สุด 3 อันดับแรก ได้แก่

อันดับ 1 โครงการประกันรายได้เกษตรกรผู้ปลูกข้าว และ โครงการสนับสนุนค่าบริหารจัดการและพัฒนาคุณภาพผลผลิต (เงินไร่ละ 1,000 บาท) โครงการนี้เป็นนโยบายแจกเงินอุดหนุนตรงและชดเชยส่วนต่างราคาข้าวให้แก่ชาวนาทั่วประเทศ โดยในช่วงปีการผลิต 2562/63 – 2565/66 รัฐบาลผันเงินผ่าน ธ.ก.ส. ไปกับกลุ่มโครงการนี้เฉลี่ยปีละ 80,000 – 150,000 ล้านบาท ซึ่งส่วนใหญ่เป็นงบจ่ายขาดแบบให้เปล่า จึงกลายเป็นภาระลูกหนี้รอการชดเชยจากรัฐบาลก้อนใหญ่ที่สุดในบัญชี ธ.ก.ส.

อันดับ 2 โครงการรับจำนำผลิตผลทางการเกษตร (มรดกหนี้จากปี 2554/55 – 2556/57)โดยโครงการรับจำนำข้าวเปลือกและมันสำปะหลังในอดีต ซึ่งรัฐบาลใช้เงินกู้แทนสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) แม้จะผ่านมากว่า 10 ปี แต่ ณ สิ้นปีบัญชี ธ.ก.ส. (31 มี.ค. 2569) รัฐบาลยังคงค้างชำระคืนเงินต้นและดอกเบี้ยจากโครงการรับจำนำข้าวในอดีตอยู่อีกถึง 107,207 ล้านบาท จำต้องตั้งงบประมาณตามทยอยชำระคืนปีละ 25,000 ล้านบาท

อันดับ 3 โครงการมาตรการพักชำระหนี้เกษตรกรรายย่อย และชดเชยดอกเบี้ยสินเชื่อ เช่น มาตรการพักหนี้ 3 ปี วงเงินลูกหนี้กว่า 2.7 แสนล้านบาท รวมถึงโครงการสินเชื่อดอกเบี้ยต่ำช่วยเหลือภัยแล้งและโควิด-19 รัฐบาลต้องรับภาระจ่ายดอกเบี้ยแทนเกษตรกรให้แก่ ธ.ก.ส. รวมวงเงินชดเชยดอกเบี้ยสะสมหลายหมื่นล้านบาทต่อปี

กล่าวโดยสรุปแล้ว ในรอบ 10 ปีที่ผ่านมา (2559–2568) รัฐบาลยุค พล.อ.ประยุทธ์ คือช่วงเวลาที่มีการกู้และใช้วงเงินตามมาตรา 28 สูงที่สุด และเม็ดเงินส่วนใหญ่ถูกนำไปใช้ใน "โครงการแจกเงินช่วยเหลือไร่ละพัน และประกันรายได้พืชผล" ซึ่งถูกมองว่าเป็นนโยบายเน้นผลประโยชน์ทางการเมืองระยะสั้น โดยไม่ได้แปรเปลี่ยนไปเป็นการปรับปรุงระบบชลประทาน เทคโนโลยี หรือโครงสร้างการผลิตของเกษตรกรอย่างยั่งยืน ส่งผลให้กลายเป็น "ภาระหนี้รอการชดเชย" สะสมอยู่ใน ธ.ก.ส. จนเกือบแตะ 1 ล้านล้านบาทในปัจจุบัน

ฝ่าทางออกจากวงจรอุบาทว์

วิกฤตภาระหนี้กึ่งการคลังภายนอกงบประมาณกว่า 1.1 ล้านล้านบาท ที่ซุกไว้ใต้พรม หากสังคมไทยยังปล่อยให้ฝ่ายการเมืองผันเงินผ่าน ธ.ก.ส. เพื่อแจกเกษตรกรหาเสียงไปวันๆ ระบบการคลังของประเทศก็คงไม่ต่างอะไรกับเรือที่กำลังอับปาง ถึงเวลาแล้วที่ต้องหันมาผ่าตัดใหญ่โครงสร้างระบบงบประมาณอย่างจริงจัง ก่อนที่ความพังทลายทางการเงินจะลุกลามจนพังทลาย
อันดับแรกสุดต้องเริ่มจากการดัดหลังความมักง่ายทางการคลัง จี้ให้คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ ปรับลดเพดานกรอบการใช้เงินตามมาตรา 28 จากเวลานี้ที่ขยายขึ้นไปถึงร้อยละ 32 ให้ถอยกลับลงมา ไม่เกินร้อยละ 30 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี และต้องยุติการเปิดช่องให้ผันเงินกู้นอกงบประมาณมาแจกเงินสดหาเสียงอีกต่อไป

ที่สำคัญที่สุดคือ ต้องตรากฎหมายบังคับให้จัดสรรงบประมาณชำระคืน "เงินต้น" ให้กับ ธ.ก.ส. อย่างมีสัดส่วนที่ชัดเจน เช่นเดียวกับเกณฑ์การตั้งงบชำระคืนเงินต้นหนี้สาธารณะที่บังคับไว้ไม่น้อยกว่าร้อยละ 4 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี เพื่อหยุดยั้งสภาวะ "หนี้ตาย" และปลดล็อกไม่ให้งบการเงินของ ธ.ก.ส. ต้องรับภาระความเสี่ยงอีกต่อไป

ขณะเดียวกัน รัฐบาลต้องหยุดละลายงบประมาณไปกับการแจกเงินเปล่า และหยุดการสูญเสียเงินภาษีปีละ 2.5 - 3.5 หมื่นล้านบาทไปกับ "ดอกเบี้ยทิ้งเปล่า" แล้วดึงเม็ดเงินมหาศาลเหล่านั้นกลับมาลงทุนในเชิงโครงสร้างที่สร้างผลตอบแทนแท้จริงในเรื่องสำคัญต่อภาคเกษตร อาทิ การขยายพื้นที่ชลประทานให้ครอบคลุมเกินกว่าร้อยละ 30 ของพื้นที่เกษตรทั้งประเทศ อุดหนุนต้นทุนเทคโนโลยี ส่งเสริมการแปรรูปสินค้าเกษตรมูลค่าสูง ยกระดับสายพันธุ์พืชที่ตลาดโลกต้องการ ฯลฯ โดยไม่ต้องรอเงินประกันราคาจากรัฐบาล

สำหรับท่าทีของ ดร.เอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ได้ส่งสัญญาณเตือนถึงสภาวะความเสี่ยงทางการคลัง หลังยอดภาระผูกพันคงค้างตามมาตรา 28 แห่ง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังฯ พุ่งสูงขึ้นทะลุ 1.13 ล้านล้านบาท จนส่งผลกระทบต่อวินัยทางการเงินและระดับเครดิตเรตติ้งของประเทศ โดยย้ำเตือนให้หน่วยงานรัฐหลีกเลี่ยงการสร้างภาระผูกพันเพิ่ม และเร่งวางแผนจัดสรรงบประมาณเพื่อทยอยชำระคืนหนี้ชดเชยให้กับสถาบันการเงินของรัฐโดยด่วน
พร้อมกันนี้ ยังประกาศดับเครื่องชนนโยบายประชานิยมแบบเดิมด้วยการย้ำหลักการเคร่งครัด ห้ามนำเงินจาก ธ.ก.ส. มาอัดฉีดเป็นโครงการแจกเงินอุดหนุนแบบให้เปล่าแก่เกษตรกรอีกต่อไป โดยปรับเปลี่ยนมาใช้นวัตกรรมฐานข้อมูลในการคัดกรองและระบุตัวตนผู้ได้รับสิทธิ์เพื่อให้การช่วยเหลือตรงจุด ควบคู่ไปกับการมุ่งเน้นอัดฉีดงบประมาณไปกับการลงทุนเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและศักยภาพการผลิตของภาคเกษตรไทยในระยะยาว แทนการชดเชยระยะสั้น

นอกจากนี้ กระทรวงการคลัง ยังเสนอให้คณะรัฐมนตรี (ครม.) เห็นชอบหลักเกณฑ์และแนวทางกำกับดูแลการดำเนินโครงการตามมาตรา 28 อย่างเข้มงวด โดยสั่งห้ามไม่ให้เสนอโครงการที่มีลักษณะเป็นการจ่ายเงินอุดหนุน ช่วยเหลือ ชดเชย หรือประกันราคาสินค้าเกษตรโดยตรงอีก พร้อมให้ใช้กลไก ม.28 ได้เฉพาะในกรณีที่มีความจำเป็นเร่งด่วนและไม่สามารถจัดสรรงบประมาณประจำปีปกติหรืองบกลางฉุกเฉินได้เท่านั้น ที่สำคัญทุกโครงการใหม่ที่จะนำมาตรา 28 มาใช้ รัฐบาลกำหนดให้ต้องผ่านการกลั่นกรองและตรวจสอบความเสี่ยงอย่างละเอียดร่วมกันระหว่างกระทรวงการคลังและนายกรัฐมนตรี ก่อนเสนอ ครม. อนุมัติ เพื่อสกัดกั้นการใช้แบงก์รัฐเป็นตู้ ATM ทางการเมือง

เมื่อกระทรวงการคลัง ประกาศชัดว่ารัฐบาลต้องเลิกใช้ ธ.ก.ส. เป็นแหล่งกู้เพื่อปั้นโครงการหาเสียง ผลาญเงินภาษีของประชาชนมาจ่ายดอกเบี้ย เพราะก้อนหนี้มหึมานี้นี่คืออนาคตทางการคลังของประเทศ แต่น้ำเสียงของ “รัฐมนตรีคนนอก” จะคัดง้างกับความต้องการของนักการเมืองบ้านใหญ่หรือนักการเมืองที่มาจาก “อำนาจพิเศษ” ได้สักกี่มากน้อย รอติดตามกันต่อไป.

ย้อนอ่าน ซีรีส์ “เงินอุ้ม ธ.ก.ส.-เกษตรกร” (EP.1) :ชำแหละหนี้ ม.28 พุ่ง 1.1 ล้านล้าน! ตู้ ATM การเมือง แบกหนี้ตาย ธ.ก.ส.เลี้ยงไข้เกษตรกร