ข้อยกเว้นกลายเป็นหลัก! นักวิชาการเตือนปม พ.ร.ก.เงินกู้ ส่อพังวินัยการคลัง

กลายเป็นประเด็นร้อนที่ต้องจับตา! เมื่อ รศ.ดร.สุปรียา แก้วละเอียด คณบดีคณะนิติศาสตร์ มธ. ออกมาแสดงความกังวลต่อบรรทัดฐานใหม่ทางการเมือง ชี้คำวินิจฉัยศาล รธน. ปม พ.ร.ก.กู้เงิน 4 แสนล้าน อาจทำให้ 'ข้อยกเว้นกลายเป็นหลัก' บั่นทอนอำนาจตรวจสอบของรัฐสภา และเสี่ยงขัดวินัยการเงินการคลังของรัฐอย่างร้ายแรง

เมื่อวันที่ 9 ก.ค. ผู้ใช้เฟซบุ๊ก "Supreeya Kaewla-iad" หรือ รองศาสตราจารย์ ดร.สุปรียา แก้วละเอียดคณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ออกมาโพสต์ข้อความแสดงความคิดเห็นประเด็นคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญต่อกรณี พ.ร.ก.เงินกู้ 4 แสนล้านบาท สร้างความน่ากังวลต่อการวางบรรทัดฐานที่อาจบั่นทอนหลักการแบ่งแยกอำนาจและวินัยการเงินการคลังของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ

โดยการอ้างเงื่อนไข "การรักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจ" ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 172 นั้น ในทางนิติศาสตร์มหาชนจำเป็นต้องตีความอย่างเคร่งครัดในฐานะ "ข้อยกเว้น" ที่สงวนไว้สำหรับภาวะวิกฤตที่ส่งผลกระทบรุนแรงและต้องการการแก้ไขอย่างเร่งด่วนเท่านั้น แม้แผนการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานทดแทนที่ระบุใน พ.ร.ก. ฉบับนี้ จะเป็นนโยบายเชิงโครงสร้างที่เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม แต่ในข้อเท็จจริงถือเป็นแผนระยะยาวที่ไม่ได้มีความจำเป็นฉุกเฉินถึงขั้นต้องหลีกเลี่ยงกระบวนการตราพระราชบัญญัติตามปกติ ดังนั้น การที่ฝ่ายบริหารใช้อำนาจพิเศษออก พ.ร.ก. กู้เงินเพื่อดำเนินนโยบายสาธารณะทั่วไป

จึงไม่เพียงแต่อาจขัดต่อกฎหมายวินัยการเงินการคลังของรัฐ แต่ยังเป็นการสร้างบรรทัดฐานอันตรายที่พลิกให้ข้อยกเว้นกลายเป็นหลักการปกติ ซึ่งจะบั่นทอนกระบวนการนิติบัญญัติและลดทอนอำนาจของรัฐสภาในการตรวจสอบถ่วงดุลการใช้อำนาจทางการคลังของฝ่ายบริหารให้หมดความหมายลงอย่างสิ้นเชิง ทั้งนี้ เจ้าตัวได้ระบุข้อความว่า

"คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญกรณี พรก.เงินกู้ 4 แสนล้าน อาจส่งผลกระทบต่อการดำเนินนโยบายและมาตรการทางการคลังในอนาคตอย่างมีนัยสำคัญ และทำให้หลักการแบ่งแยกอำนาจทางการคลังระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติอ่อนแอลง เห็นด้วยกับความเห็นของตุลาการเสียงข้างน้อย ด้วยเหตุผลดังนี้

(1) รัฐธรรมนูญ มาตรา 172 วรรคหนึ่ง ต้องปรับใช้และตีความในฐานะเป็นข้อยกเว้น ต้องตีความอย่างแคบและเคร่งครัด
ประเด็นที่ศาลพิจารณา คือ รัฐธรรมนูญ มาตรา 172 วรรคหนึ่ง ว่าเข้าเงื่อนไข “การรักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ” หรือไม่ โดยไม่ก้าวล่วงดุลยพินิจ (เรื่องด่วนไม่ด่วน) ของฝ่ายบริหารตามวรรค 2

คำว่า “การรักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ” หมายถึงการคุ้มครองเสถียรภาพ ความต่อเนื่อง และความสามารถในการรับมือกับภัยคุกคามของระบบเศรษฐกิจโดยรวม มิใช่เพียงการส่งเสริมการเติบโตทางเศรษฐกิจในภาวะปกติ ทั้งนี้ ตามแนวคิดของ OECD ความมั่นคงทางเศรษฐกิจยังครอบคลุมการคุ้มครองทรัพย์สินทางเศรษฐกิจที่สำคัญ โครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็น และการประกันการเข้าถึงทรัพยากรพื้นฐาน เช่น พลังงาน อาหาร ห่วงโซ่อุปทาน การค้า การลงทุน และความมั่นคงปลอดภัยทางไซเบอร์

อย่างไรก็ดี เมื่อนำคำว่า “การรักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ” มาใช้ในบริบทของการตราพระราชกำหนดตามรัฐธรรมนูญ ความหมายดังกล่าวต้องปรับใช้และตีความอย่างเคร่งครัดกว่าการใช้ในการอธิบายในทางวิชาการหรือบริบททั่วไป และต้องนำมาใช้ในฐานะที่เป็นข้อยกเว้นที่ต้องใช้อย่างจำกัดเท่านั้น เนื่องจากตามหลักการแบ่งแยกอำนาจและหลักนิติธรรมซึ่งเป็นหลักการพื้นฐานและคุณค่าหลักของรัฐธรรมนูญในระบอบประชาธิปไตย อำนาจนิติบัญญัติในการตรากฎหมายหรือพระราชบัญญัตินั้นเป็นอำนาจโดยแท้ของรัฐสภา ส่วนพระราชกำหนดเป็นกฎหมายที่ฝ่ายบริหารตราขึ้นให้มีผลใช้บังคับเช่นเดียวกับพระราชบัญญัติเพื่อรับมือกับสถานการณ์วิกฤตของประเทศโดยเร่งด่วนซึ่งไม่สามารถตรากฎหมายตามกระบวนการนิติบัญญัติปกติได้เท่านั้น

ดังนั้น การตราพระราชกำหนดโดยอ้างเหตุเพื่อรักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ จะต้องปรากฏสถานการณ์ที่มีลักษณะเป็นภาวะวิกฤต หรืออย่างน้อยเป็นภัยคุกคามที่มีความร้ายแรงและมีความจำเป็นเร่งด่วนอย่างแท้จริงที่จะกระทบต่อระบบเศรษฐกิจในภาพรวมของประเทศ หากไม่ดำเนินการตรากฎหมายโดยทันที อาจก่อให้เกิดผลกระทบอย่างรุนแรงต่อเสถียรภาพ ความต่อเนื่อง หรือความสามารถในการดำรงอยู่ของระบบเศรษฐกิจของประเทศโดยรวม ทั้งนี้ ปัญหาทางเศรษฐกิจดังกล่าวต้องมิใช่เพียงปัญหาเฉพาะกิจการ เฉพาะกลุ่ม เฉพาะอุตสาหกรรม หรือเป็นเพียงข้อจำกัดบางประการที่ยังเป็นข้อจำกัดโดยทั่วไปหรือปัญหานั้นไม่รุนแรงและยังสามารถแก้ไขได้ด้วยกระบวนการตราพระราชบัญญัติซึ่งเป็นกระบวนการตรากฎหมายตามปกติ

(2) การเปลี่ยนผ่านทางพลังงานเป็นเรื่องจำเป็น และเกี่ยวข้องกับความมั่นคงทางเศรษฐกิจ แต่ยังไม่ถึงขนาดเข้าเงื่อนไขตามมาตรา 172 วรรค 1 รัฐธรรมนูญ

ปฏิเสธไม่ได้ว่ามาตรการส่งเสริมประสิทธิภาพพลังงานและการเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานทดแทนเป็นมาตรการที่ดีมาก ควรส่งเสริม และเกี่ยวข้องกับความมั่นคงทางพลังงาน และความมั่นคงทางพลังงานก็เป็นองค์ประกอบสำคัญของความมั่นคงทางเศรษฐกิจ เนื่องจากพลังงานเป็นต้นทุนพื้นฐานของการผลิต การขนส่ง การค้า และการดำรงชีพของประชาชน อีกทั้งมาตรการดังกล่าวยังสอดคล้องกับแนวทางสากลในการเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจในระยะยาว

อย่างไรก็ตาม การที่มาตรการดังกล่าวมีความเกี่ยวข้องกับความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือมีประโยชน์ต่อประเทศ มิได้หมายความว่าจะเข้าเงื่อนไขการตราพระราชกำหนดตามมาตรา 172 โดยอัตโนมัติ เพราะเมื่ออยู่ในบริบทของบทบัญญัติซึ่งเป็นข้อยกเว้นต่อหลักการแบ่งแยกอำนาจ คำว่า “การรักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ” ต้องได้รับการตีความอย่างแคบและเคร่งครัด กล่าวคือ ต้องปรากฏภาวะวิกฤตที่มีความรุนแรงและจำเป็นต้องดำเนินการโดยทันที มิใช่เป็นเพียงนโยบายสาธารณะที่สำคัญหรือเป็นประโยชน์ต่อประเทศในระยะกลางและระยะยาว

เมื่อพิจารณาพระราชกำหนดกู้เงินฯ พ.ศ. 2569 จะเห็นว่า วัตถุประสงค์ในส่วนการส่งเสริมประสิทธิภาพพลังงาน การเปลี่ยนผ่านสู่พลังงานทดแทน การพัฒนาทักษะ และการส่งเสริมนวัตกรรม มีลักษณะเป็นนโยบายเชิงโครงสร้างเพื่อรองรับการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงานของประเทศ แม้จะเป็นนโยบายที่มีความจำเป็นและเป็นประโยชน์ แต่ยังไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่าประเทศกำลังเผชิญภาวะขาดแคลนพลังงานหรือวิกฤตที่กระทบต่อระบบเศรษฐกิจโดยรวมจนไม่อาจรอการดำเนินการตามกระบวนการนิติบัญญัติปกติได้ อีกทั้งยังสามารถดำเนินการผ่านเครื่องมือทางการคลังและกฎหมายที่มีอยู่ เช่น งบประมาณรายจ่าย การกู้เงินตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะ หรือมาตรการทางภาษี ดังนั้น แม้มาตรการดังกล่าวจะมีความชอบธรรมในเชิงนโยบาย แต่ก็ยังไม่เข้าเงื่อนไข “การรักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ” ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 172 ซึ่งเป็นเงื่อนไขพิเศษสำหรับการตราพระราชกำหนด

(3) ผลกระทบต่อวินัยการเงินการคลัง หลักนิติธรรม และหลักการแบ่งแยกอำนาจ ดังนี้

(3.1) ขัดต่อหลักวินัยการเงินการคลังตามกฎหมาย
พระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 กำหนดให้การกู้เงินของรัฐบาลต้องเป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารหนี้สาธารณะเป็นหลัก ส่วนการตรากฎหมายพิเศษเพื่อกู้เงินนอกกรอบดังกล่าวทำได้เฉพาะกรณีที่มีองค์ประกอบครบ ได้แก่
(1) มีความจำเป็นเร่งด่วนและต้องดำเนินการต่อเนื่อง
(2) เพื่อแก้ไขวิกฤตของประเทศ
(3) ไม่สามารถตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้ทัน

แม้การช่วยเหลือผู้ได้รับผลกระทบจากวิกฤตพลังงานอาจเข้าเงื่อนไขดังกล่าว แต่การนำเงินกู้ไปใช้เพื่อส่งเสริมการเปลี่ยนผ่านด้านพลังงาน การพัฒนาเทคโนโลยี พลังงานทดแทน และการพัฒนาทักษะประชาชน เป็นนโยบายระยะกลางและระยะยาว มิใช่มาตรการแก้ไขภาวะวิกฤตโดยตรง จึงอาจไม่เข้าเงื่อนไขของมาตรา 53 และอาจขัดต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 62 ซึ่งกำหนดให้รัฐรักษาวินัยการเงินการคลังตามกฎหมายวินัยการเงินการคลังของรัฐอย่างเคร่งครัด

(3.2) บั่นทอนหลักวินัยทางการคลัง หลักนิติธรรม และหลักการแบ่งแยกอำนาจ

หากไม่มีภาวะวิกฤตรองรับ การใช้พระราชกำหนดเพื่อกู้เงินสำหรับนโยบายทั่วไปอาจทำให้ข้อยกเว้นกลายเป็นแนวปฏิบัติปกติ ส่งผลกระทบใน 3 ด้าน ได้แก่

ด้านวินัยการเงินการคลัง เปิดโอกาสให้ฝ่ายบริหารก่อหนี้สาธารณะได้โดยไม่ผ่านการพิจารณาและตรวจสอบอย่างเต็มรูปแบบของรัฐสภา เพิ่มภาระทางการคลังได้ง่าย และสร้างบรรทัดฐานให้ใช้อำนาจพิเศษรองรับนโยบายทั่วไป

ด้านหลักนิติธรรม การตีความคำว่า “การรักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ” อย่างกว้างเกินไป ทำให้ขอบเขตการใช้อำนาจออกพระราชกำหนดไม่แน่นอน ขาดความคาดหมายได้ และอาจกระทบต่อสิทธิของประชาชนโดยไม่เป็นไปตามหลักความได้สัดส่วน

ด้านหลักการแบ่งแยกอำนาจ การใช้พระราชกำหนดแทนพระราชบัญญัติทำให้ฝ่ายบริหารใช้อำนาจนิติบัญญัติแทนรัฐสภา โดยหลีกเลี่ยงกระบวนการอภิปราย แปรญัตติ และการตรวจสอบอย่างรอบด้าน ส่งผลให้บทบาทของรัฐสภาในการควบคุมการใช้อำนาจทางการคลังลดลง

หากยอมรับว่ารัฐบาลสามารถนำนโยบายทางการคลังใด ๆ ไปผูกกับสถานการณ์ทางเศรษฐกิจ แล้วอ้างว่าเป็นการ “รักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ” เพื่อตราพระราชกำหนดได้ ย่อมทำให้ “ข้อยกเว้น” กลาย ”เป็นหลัก“ และบทบาทของรัฐสภาในฐานะผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติและถ่วงดุลตรวจสอบทางการคลังของประเทศช่างไร้ความหมาย!"