คนแคระบนบ่ายักษ์
ไชยันต์ ไชยพร
ภูฏานเป็นประเทศล่าสุดของเอเชียและของโลกที่เปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญหรือประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข โดยเปลี่ยนแปลงในวันที่ 18 กรกฎาคม พ.ศ. 2551 นับมาจนถึงบัดนี้ระบอบการปกครองใหม่ของภูฏานมีอายุได้ 15 ปี
มีผู้กล่าวว่า ภูฏานเป็นประเทศที่สองในโลกถัดจากเดนมาร์กที่สามารถเปลี่ยนผ่านจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์สู่ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญได้อย่างสันติสงบและราบรื่น แต่ด้วยระยะเวลาที่เพิ่งผ่านไป 15 ปี ยังไม่สามารถที่จะตัดสินว่า การเปลี่ยนแปลงการปกครองของภูฏานประสบความสำเร็จและเป็นระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญที่มั่นคงและมีเสถียรภาพเฉกเช่นประเทศอื่นๆ ที่ประสบความสำเร็จในโลก
ในตอนที่แล้ว ได้กล่าวถึงกรณีการเปลี่ยนผ่านการปกครองของภูฐานไว้ว่า ประเด็นที่น่าสนใจก็คือพระมหากษัตริย์ภูฐานทรงริเริ่มที่จะให้มีการจำกัดพระราชอำนาจเอง ซึ่งแม้ว่าจะยังมีข้อถกเถียงว่าพระมหากษัตริย์พระองค์ใดเป็นผู้ริเริ่ม ดังที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้นว่า สำหรับนักวิชาการคนนอกอย่าง Wolf เห็นว่า สมเด็จพระราชาธิบดีจิกมี ดอร์จี วังชุก เป็น “บิดาแห่งประชาธิปไตยของภูฏานสมัยใหม่” ขณะที่ ชาวภูฏาน Lily Wangchhuk กล่าวว่า ยุคแห่งการพัฒนาประชาธิปไตย (Era of Democratization) เกิดขึ้นในรัชกาลที่สี่แห่งราชวงศ์วังชุกในรัชสมัยของ สมเด็จพระราชาธิบดีจิกมี ซิงเย วังชุก (Jigme Singye Wangcuck)
ขณะเดียวกัน ประเด็นเรื่องระบอบการปกครองใหม่ของประเทศภูฏานคือ ระบอบกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ (constitutional monarchy) นั้น ก็ยังคงประเด็นที่สามารถตั้งเป็นข้อสังเกตได้ด้วยเช่นกัน เพราะในเดือนพฤศจิกายน ค.ศ. 2001 (พ.ศ. 2544) พระองค์ (สมเด็จพระราชาธิบดีจิกมี ซิงเย วังชุก---ผู้เขียน) ทรงริเริ่มให้มีการร่างรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรฉบับแรกที่อิงอยู่บนหลักการประชาธิปไตยที่มีการแบ่งแยกอำนาจนิติบัญญัติ บริหารและตุลาการ โดยได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญเป็นทางการในปี ค.ศ. 2008 (พ.ศ. 2551) แต่ถ้าพิจารณาให้ดีจะพบว่า องค์กรที่ใช้อำนาจทางการเมืองในช่วงแรกเริ่มนี้ ก็ยังเป็นชนชั้นสูงที่อยู่ในแวดวงที่ใกล้ชิดกับพระมหากษัตริย์ภูฐานอยู่
ดังนั้น ถึงแม้ว่า ในช่วงเริ่มต้นระยะแรกของการเปลี่ยนผ่านการปกครองของภูฐาน เราสามารถเรียกการปกครองของภูฐานได้ว่าเป็นระบอบกษัตริย์อำนาจจำกัดภายใต้รัฐธรรมนูญ หรือที่ภาษาอังกฤษเรียกว่า “constitutional monarchy” แต่จะกล่าวว่าเป็นประชาธิปไตย ก็คงกล่าวไม่ได้เต็มปากเต็มคำหรือกล่าวได้แค่ “ค่อนคำ”
ทั้งนี้ เมื่อพิจารณาจากกรอบแนวคิดที่เกี่ยวข้องจะพบตัวแบบที่น่าจะนำมาใช้อธิบายปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นในภูฏานก็คือ ตัวแบบของผู้เชี่ยวชาญด้านการเมืองเปรียบเทียบสองคนคือ Alfred Stepan กับ Juan J. Linz และอีกหนึ่งนักวิชาการรุ่นใหม่คือ Juli F. Minoves อันเป็นผลจากการศึกษาการเมืองในประเทศต่างๆ ที่ยังมีกษัตริย์ โดยนักวิชาการทั้งสามได้นำเสนอตัวแบบดังกล่าวผ่านบทความเรื่อง “Democratic Parliamentary Monarchy” (ค.ศ. 2014) ที่พวกเขาเริ่มต้นจากการกล่าวถึงรูปแบบการเปลี่ยนผ่านจากระบบกษัตริย์โดยทั่วไปมักจะปรากฏใน ๒ รูปแบบ ได้แก่ ระบบการปกครองโดยกษัตริย์ (ruling monarchies) และระบบกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ (constitutional monarchies) แต่แนวคำอธิบายนี้ไม่เพียงพอสำหรับการศึกษาเปรียบเทียบการพัฒนาประชาธิปไตยในระบอบที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข (democratization of monarchies) ที่มีความสลับซับซ้อนและหลากหลาย มากขึ้นในปัจจุบัน เนื่องจากภายใต้ระบอบดังกล่าวนั้นอาจมีกฎหมายปกครองขั้นพื้นฐานที่บดบังพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ (ที่ซึ่งเป็นเกณฑ์ทำให้เรียกว่าระบอบรัฐธรรมนูญ) แต่ขณะเดียวกันก็ยังคงขาดคุณลักษณะอื่นของความเป็นประชาธิปไตย
นักรัฐศาสตร์ทั้งสามได้กำหนดตัวแบบของขั้นตอนของการเปลี่ยนผ่านระบอบการปกครองที่ยังมีกษัตริย์เป็นประมุขไว้ 3 ตัวแบบ ได้แก่
1.ระบอบการปกครองระบอบกษัตริย์ที่กษัตริย์ทรงปกครองมีพระราชอำนาจเต็มที่ (ruling monarchy: RM)
2.ระบอบการปกครองกษัตริย์ทรงเป็นประมุขและพระราชอำนาจอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ (constitutional monarchy: CM) และ
3.ระบอบกษัตริย์ทรงเป็นประมุข พระราชอำนาจถูกกำหนดขอบเขตไว้ในรัฐธรรมนูญ และมีรัฐสภาที่ “เป็นประชาธิปไตย” (democratic parliamentary monarchy: DPM)
ความแตกต่างระหว่างตัวแบบ CM และ DPM ก็คือ DPM มีสภาที่มาจากการเลือกตั้งที่เสรี และสภาที่ว่านี้เป็นตัวกำหนดการจัดตั้งรัฐบาล และรัฐบาลจะสิ้นสุดลงก็โดยสภา ส่วน CM การจัดตั้งและการสิ้นสุดรัฐบาลขึ้นอยู่กับทั้งสภาและสถาบันพระมหากษัตริย์ โดยสภาต้องอาศัยความชอบธรรมของสถาบันพระมหากษัตริย์และสถาบันพระมหากษัตริย์ก็ต้องอาศัยความชอบธรรมของสภา การจัดตั้งและสิ้นสุดของรัฐบาลจะชอบธรรมได้ก็ต้องมีองค์ประกอบของสภาและสถาบันพระมหากษัตริย์ ส่วนในระบอบกษัตริย์อำนาจสมบูรณ์หรือกษัตริย์ยังทรงปกครองด้วยพระองค์เอง (RM) การจะตั้งหรือเปลี่ยนรัฐบาลขึ้นอยู่กับพระราชหฤทัยของพระองค์
นักวิชาการทั้งสามยังได้กล่าวถึงหลักเกณฑ์ที่ใช้เป็นจัดประเภทของระบอบการปกครองแต่ละแบบ ๔ เกณฑ์ ได้แก่ หลักนิติรัฐ (rule of law) การจำกัดพระราชอำนาจของกษัตริย์โดยรัฐธรรมนูญ (constitutional constraints on the monarchy) สถานะของรัฐสภา (status of parliament) และความเป็นอิสระเชิงสัมพัทธ์ของฝ่ายตุลาการ (the relative autonomy of the judiciary) ส่วนปัจจัยที่ทำให้เกิดการเปลี่ยนผ่านจากระบอบกษัตริย์นั้น พวกเขาเห็นว่าเป็นเพราะการเปลี่ยนแปลงของบริบท (boundary change) ที่ค่อยๆ ก่อตัวขึ้นในแต่ละสังคม จนทำให้เกิดการเปลี่ยนผ่านจากตัวแบบ RM ไปสู่ตัวแบบที่เหลือ ขณะเดียวกัน พวกเขาก็ได้กล่าวถึงตัวแปรที่เป็นส่งเสริมหรือเป็นอุปสรรคขัดขวางการเปลี่ยนแปลงนี้ จำนวน 5 ตัวแปร ได้แก่
ตัวแปรแรก และถือเป็นปัจจัยที่มีความสำคัญที่สุด นั่นคือ แรงกดดันทางการเมือง ซึ่งหากขาดปัจจัยนี้ ก็ไม่มีความจำเป็นใดๆ ทำให้กษัตริย์ต้องเปลี่ยนแปลงการปกครอง ที่สำคัญ แรงกดดันทางการเมืองยังเป็นปัจจัยกำหนดการเปลี่ยนผ่านจากตัวแบบ RM สู่ตัวแบบ CM และ DPM ตามลำดับด้วย ส่วนตัวแปรเหลือจะเป็นปัจจัยส่งเสริมหรือขัดขวางแรงกดดันทางการเมือง
สอง ปัจจัยด้านพระบรมวงศานุวงศ์ นั่นคือ สมาชิกในพระบรมวงศานุวงศ์มีมากหรือน้อย ถ้ามีน้อย โอกาสที่จะ RM จะเปลี่ยนไปสู่ CM และ DPM จะมีมาก แต่ถ้ามีมาก บรรดาสมาชิกในพระบรมวงศ์เหล่านี้จะกระจายไปดำรงตำแหน่งทางการเมือง ไม่ว่าจะเป็นด้านการทหาร การคลัง เศรษฐกิจ อย่างนี้จะเป็นปัจจัยส่งเสริมทั้งแรงจูงใจและเป็นเครื่องมือในการธำรงรักษาพระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ไว้ แม้ว่าตัวพระมหากษัตริย์เองทรงมีพระราชประสงค์ที่จะสละอำนาจให้รัฐสภา แต่ก็จะถูกบรรดาพระญาติขัดขวาง แต่ถ้าสมาชิกในพระบรมวงศ์มีน้อย และพระมหากษัตริย์ต้องทรงบริหารพระราชภาระโดยลำพังพระองค์เอง ในกรณีนี้ พระองค์จะทรงริเริ่มที่จะเปลี่ยนแปลงไปสู่ CM เอง เพื่อไม่ให้เกิดกระแสการปฏิวัติที่อาจจะนำไปสู่การสิ้นสุดของสถาบันพระมหากษัตริย์ และอาจจะทรงปฏิรูปให้ไปถึง DPM ด้วย เพื่อความมั่นคงของสถาบันพระมหากษัตริย์เอง
สาม ปัจจัยการเก็บหรือไม่เก็บภาษี ในประเทศที่กษัตริย์ที่ต้องเก็บภาษีมากเพื่อการใช้จ่ายของพระองค์ สถาบันพระมหากษัตริย์จะเปราะบาง แต่ถ้าไม่เก็บหรือเก็บไม่มาก เพราะประเทศมีทรัพยากรธรรมชาติ หรือมีรายได้จากค่าเช่า หรือมีรายได้จากแหล่งอื่นๆ โดยไม่จำเป็นต้องเก็บภาษีหรือต้องให้สภาอนุมัติ สถาบันพระมหากษัตริย์ก็ยังไม่จำเป็นต้องปฏิรูปหรือเปลี่ยนแปลงไปสู่ CM หรือ DPM
สี่ มีการแบ่งแยกทางศาสนาหรือเชื้อชาติหรือไม่ ถ้ามีปัญหานี้มาก DPM อาจจะเป็นคำตอบสำหรับคนกลุ่มน้อยทางเชื้อชาติหรือศาสนา แต่ถ้าสถาบันพระมหากษัตริย์พิทักษ์รักษาหรือเชิดชูเชื้อชาติหรือศาสนาของตนหรือพวกตน สถาบันพระมหากษัตริย์ก็อาจจะต่อต้านการเกิด DPM เพราะจะทำให้วัฒนธรรมหรืออัตลักษณ์ของกลุ่มตนถดถอยด้อยลง แต่ถ้าการมี DPM จะช่วยผ่อนคลายความขัดแย้งดังกล่าวนี้ สถาบันพระมหากษัตริย์ก็มีแนวโน้มที่จะยอมรับ DPM
ห้า ปัจจัยอิทธิพลจากต่างประเทศ ถ้าสถาบันพระมหากษัตริย์มีพันธมิตรต่างประเทศที่เข้มแข็ง การปฏิรูปพัฒนาประชาธิปไตยมากขึ้นก็เกิดขึ้นได้ยาก แต่ถ้าการเมืองระหว่างประเทศเปลี่ยนแปลง ก็อาจมีอิทธิพลให้เกิดการปฏิรูปไปสู่ CM หรือ DPM ได้มากขึ้น
ขณะเดียวกัน การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองการปกครองของภูฏานดูจะเป็นกรณีที่ไม่สามารถอธิบายได้ด้วยทฤษฎีสำคัญๆ ที่อธิบายการเปลี่ยนแปลงจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ไปสู่ระบอบประชาธิปไตยที่สร้างขึ้นจากการศึกษาประวัติศาสตร์การเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองของประเทศต่างๆ ในโลก
โดยเฉพาะทฤษฎีที่อธิบายการเปลี่ยนแปลงโดยให้น้ำหนักไปที่แนวการศึกษาเชิงโครงสร้าง อาทิ การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองการปกครองเป็นผลจากกระบวนการพัฒนาให้เป็นสมัยใหม่ (modernization) ที่ทำให้เกิดชนชั้นกลางจากการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคม ส่งผลให้ชนชั้นกลางเป็นตัวแสดงสำคัญ (actor) ในการเรียกร้องและต่อสู้ทางการเมืองเพื่อเปลี่ยนแปลงไปสู่ประชาธิปไตยดังในทฤษฎีของ Barrington Moore, Jr. ที่อธิบายการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองการปกครองในอังกฤษและฝรั่งเศส หรือการนำเอาแนวทฤษฎีของ Moore ไปประยุกต์ให้เห็นถึงความสัมพันธ์ระหว่างอัตราการพัฒนาทางเศรษฐกิจและโอกาสในการธำรงไว้ซึ่งประชาธิปไตยในเอเชียและอัฟริกาโดย Lipset หรือในกรณีที่ D. Rueschemeyer, E.H. Stephens และ D.J. Stephens ที่ให้ความสำคัญกับปัจจัยอื่นๆ เช่น โครงสร้างเชิงสถาบัน ความขัดแย้งในประวัติศาสตร์หรือการตกเป็นอาณานิคมที่ถือเป็นปัจจัยที่ก่อให้เกิดขบวนการประชาชนที่ส่งผลกระทบในระยะยาวต่อการพัฒนาการทางการเมืองในเวลาต่อมา
แต่การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองการปกครองของภูฏานกลับเกิดขึ้นได้โดยไม่มีปัจจัยต่างๆ ตามทฤษฎีสำคัญๆ ที่กล่าวไปนี้เลย และแนวการอธิบายการเปลี่ยนแปลงการเมืองการปกครองในภูฏานกลับตกอยู่ภายใต้แนวการศึกษาที่ให้ความสำคัญต่อเจตจำนง (voluntarism) ของบุคคลที่มุ่งต้องการเปลี่ยนแปลงโดยเป็นอิสระจากเงื่อนไขปัจจัยต่างๆ เชิงโครงสร้าง และเจตจำนงของบุคคลที่ว่านี้คือ เจตจำนงของพระมหากษัตริย์ของภูฏาน เป็นการเปลี่ยนแปลงที่เกิดจากการริเริ่มโดยผู้นำ ไม่ใช่จากประชาชน
ดังนั้น การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองการปกครองสู่ประชาธิปไตยของภูฏานถือว่าดำเนินไปบนเส้นทางที่ผิดแผกแตกต่างจากประเทศอื่นๆ (unusual path to democracy) การเปลี่ยนแปลงในภูฏานจึงกลายเป็นกรณีที่ได้รับความสนใจศึกษาอย่างยิ่งและอาจจะส่งผลให้เกิดทฤษฎีหรือตัวแบบใหม่ๆ ของการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ไปสู่ระบอบประชาธิปไตย ซึ่งในกรณีของภูฏานคือประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ หรือหากไม่เกิดทฤษฎีใหม่ ก็อาจจะลงเอยด้วยความล้มเหลวของประชาธิปไตยในภูฏานในที่สุดก็เป็นได้ !
(โปรดติดตามตอนต่อไป: ผู้เขียนขอขอบคุณ ผศ. ดร. บุหลันฉาย อุดมอริยทรัพย์ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรังสิตที่กรุณาให้ผู้เขียนใช้ข้อมูลจากงานวิจัยเรื่อง “การเปลี่ยนแปลงการปกครองในภูฏาน ค.ศ. 2008 /พ.ศ. 2551)
